Các quy định liên quan đến hoạt động đánh bắt cá trên biển cả
Vùng biển quốc tế là các khu vực biển nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia của bất kỳ nước nào. Không giống như vùng nội thủy, lãnh hải hay vùng đặc quyền kinh tế (EEZ), không một quốc gia nào có chủ quyền hoàn toàn trên vùng biển quốc tế. Do đó, hoạt động đánh bắt cá trên vùng biển quốc tế đặt ra những thách thức đáng kể: ai có quyền đánh bắt, các quy định là gì và làm thế nào để thực thi chúng khi ngư dân ở xa bờ và thường xuyên di chuyển giữa các vùng. Để giải quyết những thách thức này, cộng đồng quốc tế đã xây dựng một khuôn khổ pháp lý thông qua nhiều công ước toàn cầu, các tổ chức quản lý nghề cá khu vực và các quy định quốc gia bổ sung.
Khung pháp lý quốc tế: Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) làm nền tảng.
Quy định cơ bản nhất về vùng biển quốc tế bắt nguồn từ Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS). UNCLOS thiết lập quy chế vùng biển quốc tế mở cho tất cả các quốc gia, cả các quốc gia ven biển và các quốc gia không có bờ biển. Trong bối cảnh nghề cá, UNCLOS công nhận quyền tự do đánh bắt cá trên vùng biển quốc tế, nhưng quyền tự do này không phải là tuyệt đối. Các quốc gia được yêu cầu hợp tác trong việc bảo tồn và quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển .
Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) cũng nhấn mạnh khái niệm "trách nhiệm của quốc gia treo cờ". Các tàu hoạt động trên biển quốc tế thuộc thẩm quyền của quốc gia treo cờ, tức là quốc gia nơi tàu được đăng ký. Điều này có nghĩa là việc giám sát chính về việc tuân thủ các quy định quốc tế của tàu thuộc về quốc gia treo cờ, bao gồm nghĩa vụ đảm bảo rằng các tàu có giấy phép, tuân thủ hạn ngạch, không sử dụng ngư cụ bị cấm và báo cáo sản lượng đánh bắt.
Hơn nữa, UNCLOS yêu cầu các quốc gia phải thực hiện các biện pháp dựa trên cơ sở khoa học để ngăn chặn việc khai thác quá mức nguồn cá. Trong bối cảnh vùng biển quốc tế, nghĩa vụ này thường được thực hiện thông qua việc thành lập hoặc tham gia các tổ chức quản lý nghề cá.
Thỏa thuận về trữ lượng cá của Liên Hợp Quốc: tập trung vào trữ lượng cá xuyên biên giới và di cư đường dài
Sau Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS), một văn kiện quan trọng khác đã ra đời, đó là Hiệp định về trữ lượng cá của Liên hợp quốc (UNFSA) năm 1995. Hiệp định này đã tăng cường quản trị nghề cá, đặc biệt đối với hai loại trữ lượng cá: trữ lượng cá di chuyển giữa vùng đặc quyền kinh tế và vùng biển quốc tế (các loài cá di cư giữa vùng đặc quyền kinh tế và vùng biển quốc tế) và trữ lượng cá di cư xa (các loài cá di cư đường dài như cá ngừ).
UNFSA đã đưa ra một số nguyên tắc quan trọng để điều chỉnh hoạt động đánh bắt cá trên biển khơi, bao gồm phương pháp tiếp cận thận trọng và quản lý dựa trên hệ sinh thái. Những nguyên tắc này yêu cầu các quốc gia không nên chờ đợi sự chắc chắn hoàn toàn về mặt khoa học trước khi hành động khi có nguy cơ gây thiệt hại cho nguồn cá hoặc hệ sinh thái. UNFSA cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của các cơ chế giám sát, kiểm soát và theo dõi (MCS), bao gồm kiểm tra tàu thuyền, quan sát trên tàu (quan sát viên) và báo cáo dữ liệu.
Vai trò của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO): “chính phủ” của ngành thủy sản trên biển cả
Do vùng biển quốc tế không thuộc quyền tài phán của bất kỳ quốc gia nào, việc quản lý hiệu quả thường được thực hiện thông qua các Tổ chức Quản lý Nghề cá Khu vực (RFMO) hoặc các Thỏa thuận Quản lý Nghề cá Khu vực (RFMA). RFMO là các tổ chức liên chính phủ thiết lập các quy định kỹ thuật và hạn ngạch cho các khu vực hoặc loài cụ thể trong vùng biển quốc tế.
Các tổ chức quản lý du lịch khu vực (RFMO) thường thiết lập các biện pháp bảo tồn và quản lý như sau:
1. Tổng sản lượng đánh bắt cho phép (TAC) và hạn ngạch cho mỗi quốc gia thành viên.
2. Hạn chế đối với ngư cụ (ví dụ: kích thước mắt lưới, cấm sử dụng lưới rê quy mô lớn, hoặc hạn chế sử dụng các thiết bị tập trung cá/FAD trong một số nghề cá nhất định).
3. Đóng cửa các khu vực và mùa đánh bắt để bảo vệ môi trường sinh sản hoặc các môi trường sống quan trọng.
4. Sử dụng hệ thống tài liệu kiểm soát (CDS) để theo dõi tính hợp pháp của sản phẩm.
5. Danh sách các tàu IUU (tàu bị nghi ngờ hoặc đã được chứng minh là đang thực hiện hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được quản lý), có thể bị áp dụng các biện pháp trừng phạt như từ chối cho phép vào cảng.
Một số ví dụ về các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO) có ảnh hưởng trên toàn thế giới bao gồm các tổ chức quản lý cá ngừ ở nhiều đại dương khác nhau và các tổ chức điều chỉnh nghề cá biển sâu. Việc trở thành thành viên và tuân thủ các quy định của RFMO thường là yếu tố then chốt quyết định khả năng đánh bắt cá của một quốc gia trong các khu vực và loài cá được quy định.
Thỏa thuận tuân thủ FAO và Thỏa thuận về các biện pháp của quốc gia cảng
Bên cạnh các công cụ dựa trên Liên Hợp Quốc, Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) còn có một số thỏa thuận quan trọng. Thỏa thuận Tuân thủ FAO năm 1993 nhấn mạnh việc tăng cường kiểm soát của quốc gia đăng ký tàu, đặc biệt là để ngăn chặn các tàu trốn tránh quy định bằng cách đăng ký lại tại các quốc gia có sự giám sát yếu kém.
Trong khi đó, Hiệp định về các biện pháp kiểm soát cảng năm 2009 (PSMA) là một trong những công cụ hiệu quả nhất để ngăn chặn hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý (IUU). Logic rất đơn giản: mặc dù việc bắt giữ tàu thuyền trên biển khơi có thể khó khăn, nhưng chúng vẫn cần các cảng để bốc dỡ hàng hóa, tiếp nhiên liệu và sửa chữa. PSMA trao quyền cho các quốc gia cảng tiến hành kiểm tra, xác minh giấy tờ và từ chối cung cấp dịch vụ cảng nếu có dấu hiệu đánh bắt cá bất hợp pháp. Bằng cách cắt đứt đường tiếp cận thị trường và hậu cần, động cơ kinh tế cho hoạt động đánh bắt cá IUU có thể bị giảm thiểu.
Các vấn đề về đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý (IUU) và những thách thức trong thực thi pháp luật
Các quy định về vùng biển quốc tế luôn đề cập đến vấn đề đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý (IUU). "Bất hợp pháp" có nghĩa là vi phạm các quy định của RFMO hoặc luật pháp của quốc gia liên quan; "không được báo cáo" có nghĩa là không được báo cáo hoặc báo cáo không chính xác; và "không được quản lý" có nghĩa là được thực hiện bởi các tàu không rõ quốc tịch hoặc nằm ngoài khuôn khổ quản lý hiện hành.
Những thách thức của lực lượng thực thi pháp luật bao gồm:
– Khoảng cách và diện tích rộng lớn của khu vực hoạt động khiến việc tuần tra trở nên tốn kém và khó khăn.
– Việc tuân thủ quy định của quốc gia treo cờ tàu rất khác nhau, đặc biệt khi tàu treo cờ tiện lợi.
– Việc chuyển tải hàng hóa trên biển (chuyển giao hàng hóa giữa biển) có thể che giấu nguồn gốc của cá.
– Sự phức tạp của chuỗi cung ứng, vì cá đánh bắt từ biển khơi có thể đi qua nhiều cảng và quốc gia trước khi vào thị trường.
Để giải quyết vấn đề này, các quốc gia và các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO) đang phát triển các công nghệ như Hệ thống Giám sát Tàu thuyền (VMS), Hệ thống Nhận dạng Tự động (AIS), giám sát điện tử, phân tích dữ liệu vệ tinh và học máy để phát hiện các mô hình đáng ngờ. Tuy nhiên, những công nghệ này vẫn cần sự hỗ trợ chính trị, nguồn tài trợ và một khuôn khổ pháp lý rõ ràng để cho phép sử dụng dữ liệu cho mục đích thực thi pháp luật.
Liên kết thị trường: chứng nhận và truy xuất nguồn gốc
Bên cạnh các quy định của từng quốc gia, tiêu chuẩn thị trường cũng ảnh hưởng đến hoạt động đánh bắt cá trên biển khơi. Nhiều quốc gia nhập khẩu và chuỗi bán lẻ yêu cầu truy xuất nguồn gốc và bằng chứng về tính hợp pháp. Các chương trình như chứng nhận bền vững, ghi chép sản lượng đánh bắt và các quy định chống đánh bắt bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý (IUU) từ các nước xuất khẩu có thể khuyến khích ngư dân tuân thủ các quy định.
Đối với các nước đang phát triển, đây vừa là cơ hội vừa là thách thức. Cơ hội đến từ việc các sản phẩm tuân thủ quy định có thể tiếp cận thị trường cao cấp, nhưng đồng thời cũng đặt ra thách thức vì nó đòi hỏi hệ thống quản lý, giám sát và báo cáo mạnh mẽ.
Định hướng phát triển: Thỏa thuận BBNJ và bảo tồn đa dạng sinh học
Trong những năm gần đây, sự chú ý toàn cầu ngày càng tăng đối với việc bảo tồn đa dạng sinh học ở các khu vực nằm ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia. Thỏa thuận mới về đa dạng sinh học biển ngoài phạm vi quyền tài phán quốc gia (BBNJ) được xem là một bước quan trọng hướng tới việc tăng cường quản trị toàn diện vùng biển quốc tế, bao gồm việc thành lập các khu bảo tồn biển (MPA) trên vùng biển quốc tế, đánh giá tác động môi trường và các cơ chế hợp tác và chia sẻ lợi ích. Mặc dù trọng tâm không chỉ là nghề cá, nhưng các chính sách bảo tồn xuất phát từ khuôn khổ BBNJ có tiềm năng ảnh hưởng đến không gian và phương pháp đánh bắt cá trên vùng biển quốc tế.
Đóng cửa
Các quy định về đánh bắt cá trên biển khơi kết hợp giữa tự do và trách nhiệm. Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) cung cấp cơ sở cho tự do hàng hải và đánh bắt cá, đồng thời cũng yêu cầu hợp tác bảo tồn. Hiệp định An toàn Ngư nghiệp Liên hợp quốc (UNFSA) nhấn mạnh nguyên tắc phòng ngừa, quản lý dựa trên khoa học và các cơ chế thực thi. Ở cấp độ hoạt động, các Tổ chức Quản lý Ngư nghiệp Khu vực (RFMO) thiết lập các quy tắc kỹ thuật như hạn ngạch, ngư cụ và giám sát, trong khi các công cụ của FAO như Hiệp định Quản lý Ngư nghiệp Biển (PSMA) tăng cường thực thi thông qua kiểm soát cảng. Trong tương lai, những thách thức lớn nhất vẫn là việc tuân thủ và thực thi xuyên biên giới, đặc biệt là trong việc giải quyết vấn nạn đánh bắt cá bất hợp pháp, không được báo cáo và không được quản lý (IUU) và sự phức tạp của chuỗi cung ứng toàn cầu. Với sự kết hợp của các quy tắc quốc tế, hợp tác khu vực hiệu quả, việc sử dụng công nghệ giám sát và nhu cầu thị trường về khả năng truy xuất nguồn gốc, quản lý nghề cá trên biển khơi có thể hướng tới các thực tiễn công bằng và bền vững hơn.
