ข้อบังคับเกี่ยวกับการประมงในทะเลหลวง
ทะเลหลวงคือพื้นที่ทางทะเลที่อยู่นอกเหนือเขตอำนาจศาลของประเทศใดประเทศหนึ่ง แตกต่างจากน่านน้ำภายในประเทศ ทะเลอาณาเขต หรือเขตเศรษฐกิจพิเศษ (EEZ) ไม่มีประเทศใดมีอำนาจอธิปไตยอย่างสมบูรณ์ในทะเลหลวง ดังนั้น การประมงในทะเลหลวงจึงก่อให้เกิดความท้าทายอย่างมาก เช่น ใครมีสิทธิในการประมง กฎระเบียบคืออะไร และจะบังคับใช้กฎเหล่านั้นได้อย่างไรเมื่อชาวประมงอยู่ห่างไกลจากชายฝั่งและเคลื่อนย้ายข้ามภูมิภาคบ่อยครั้ง เพื่อแก้ไขความท้าทายเหล่านี้ ประชาคมระหว่างประเทศได้พัฒนากรอบการกำกับดูแลผ่านอนุสัญญาระดับโลกต่างๆ องค์กรบริหารจัดการประมงระดับภูมิภาค และกฎระเบียบระดับชาติที่เสริมกัน
กรอบกฎหมายระหว่างประเทศ: อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) เป็นรากฐาน
กฎระเบียบพื้นฐานที่สุดเกี่ยวกับการเดินเรือในทะเลหลวงมีที่มาจากอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลปี 1982 (UNCLOS) UNCLOS กำหนดสถานะของทะเลหลวงให้เป็นพื้นที่เปิดสำหรับทุกชาติ ทั้งประเทศที่มีชายฝั่งและประเทศที่ไม่มีทางออกสู่ทะเล ในบริบทของการประมง UNCLOS รับรองเสรีภาพในการทำประมงในทะเลหลวง แต่เสรีภาพนี้ไม่ใช่เสรีภาพที่เด็ดขาด ประเทศต่างๆ จำเป็นต้องร่วมมือกันในการอนุรักษ์และจัดการทรัพยากรสิ่งมีชีวิตในทะเล
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ยังเน้นย้ำถึงแนวคิดเรื่อง "ความรับผิดชอบของรัฐเจ้าของธง" เรือที่ปฏิบัติการในทะเลหลวงอยู่ภายใต้เขตอำนาจของรัฐเจ้าของธง ซึ่งก็คือประเทศที่เรือจดทะเบียนอยู่ นั่นหมายความว่า การกำกับดูแลหลักเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎระเบียบระหว่างประเทศของเรือนั้นตกอยู่กับรัฐเจ้าของธง รวมถึงภาระผูกพันในการตรวจสอบให้แน่ใจว่าเรือมีใบอนุญาต ปฏิบัติตามโควตา งดเว้นการใช้อุปกรณ์จับปลาที่ต้องห้าม และรายงานปริมาณปลาที่จับได้
นอกจากนี้ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) กำหนดให้รัฐต่างๆ ต้องใช้มาตรการทางวิทยาศาสตร์เพื่อป้องกันการใช้ทรัพยากรปลาเกินขนาด ในบริบทของทะเลหลวง พันธกรณีนี้มักจะเกิดขึ้นได้โดยการจัดตั้งหรือเป็นสมาชิกในองค์กรบริหารจัดการประมง
ข้อตกลงว่าด้วยปริมาณปลาในองค์การสหประชาชาติ: เน้นที่ปริมาณปลาข้ามพรมแดนและการอพยพย้ายถิ่นระยะไกล
หลังจากอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ได้มีการนำเครื่องมือสำคัญอีกฉบับหนึ่งมาใช้ นั่นคือ ข้อตกลงว่าด้วยปริมาณปลาในสหประชาชาติ (UNFSA) ในปี 1995 ข้อตกลงฉบับนี้ได้เสริมสร้างการกำกับดูแลการประมง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับปริมาณปลาสองประเภท ได้แก่ ปริมาณปลาที่เคลื่อนที่ระหว่างเขตเศรษฐกิจพิเศษและทะเลหลวง และปริมาณปลาอพยพระยะไกล (ปลาอพยพระยะไกล เช่น ปลาทูน่า)
UNFSA ได้นำเสนอหลักการสำคัญหลายประการสำหรับการกำกับดูแลการประมงในทะเลหลวง ซึ่งรวมถึงแนวทางป้องกันไว้ก่อนและการจัดการโดยยึดระบบนิเวศเป็นหลัก หลักการเหล่านี้กำหนดให้ประเทศต่างๆ ไม่จำเป็นต้องรอจนกว่าจะมีความแน่นอนทางวิทยาศาสตร์อย่างสมบูรณ์ก่อนที่จะดำเนินการใดๆ เมื่อมีความเสี่ยงที่จะเกิดความเสียหายต่อปริมาณปลาหรือระบบนิเวศ UNFSA ยังเน้นย้ำถึงความสำคัญของกลไกการติดตาม ควบคุม และเฝ้าระวัง (MCS) ซึ่งรวมถึงการตรวจสอบเรือ การสังเกตการณ์บนเรือ (ผู้สังเกตการณ์) และการรายงานข้อมูล
บทบาทของ RFMOs: “รัฐบาล” ด้านการประมงในทะเลหลวง
เนื่องจากทะเลหลวงไม่ได้อยู่ภายใต้เขตอำนาจศาลของประเทศใดประเทศหนึ่ง การจัดการที่มีประสิทธิภาพจึงมักดำเนินการผ่านองค์กรบริหารจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMOs) หรือข้อตกลงบริหารจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMAs) RFMOs เป็นองค์กรระหว่างรัฐบาลที่กำหนดข้อบังคับทางเทคนิคและโควตาสำหรับพื้นที่หรือชนิดพันธุ์เฉพาะในน่านน้ำสากล
โดยทั่วไปแล้ว องค์กรจัดการป่าไม้ระดับภูมิภาค (RFMOs) จะกำหนดมาตรการอนุรักษ์และการจัดการต่างๆ เช่น:
1. ปริมาณการจับปลาที่อนุญาตทั้งหมด (TAC) และโควตาต่อประเทศสมาชิก
2. ข้อจำกัดเกี่ยวกับอุปกรณ์จับปลา (เช่น ขนาดตาข่าย การห้ามใช้อวนลอยขนาดใหญ่ หรือข้อจำกัดในการใช้อุปกรณ์ดึงดูดปลา (FADs) ในการประมงบางประเภท)
3. การปิดพื้นที่และจำกัดฤดูกาลจับปลาเพื่อปกป้องแหล่งวางไข่หรือแหล่งที่อยู่อาศัยที่สำคัญ
4. ระบบเอกสารการจับฉลาก (CDS) เพื่อติดตามความถูกต้องตามกฎหมายของผลิตภัณฑ์
5. รายชื่อเรือ IUU (เรือที่ต้องสงสัยหรือพิสูจน์ได้ว่าทำการประมงที่ผิดกฎหมาย ไม่มีการรายงาน และไม่มีการควบคุม) ซึ่งอาจถูกลงโทษ เช่น การห้ามเข้าเทียบท่า
ตัวอย่างขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) ที่ทรงอิทธิพลทั่วโลก ได้แก่ องค์กรที่บริหารจัดการปลาทูน่าในมหาสมุทรต่างๆ และองค์กรที่ควบคุมการประมงน้ำลึก การเป็นสมาชิกและการปฏิบัติตามกฎระเบียบของ RFMO มักเป็นกุญแจสำคัญต่อความสามารถของประเทศในการทำการประมงในพื้นที่และชนิดพันธุ์ที่อยู่ภายใต้การควบคุม
ข้อตกลงการปฏิบัติตามข้อกำหนดของ FAO และข้อตกลงมาตรการของรัฐเจ้าของท่าเรือ
นอกจากเครื่องมือที่อยู่ภายใต้กรอบของสหประชาชาติแล้ว องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ยังมีข้อตกลงสำคัญอีกหลายฉบับ ข้อตกลงการปฏิบัติตามกฎระเบียบของ FAO ปี 1993 เน้นย้ำถึงการเสริมสร้างการควบคุมของรัฐเจ้าของธง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อป้องกันไม่ให้เรือหลีกเลี่ยงกฎระเบียบโดยการเปลี่ยนธงไปยังประเทศที่มีการกำกับดูแลที่อ่อนแอ
ในขณะเดียวกัน ข้อตกลงมาตรการของรัฐท่าเรือปี 2009 (PSMA) เป็นหนึ่งในเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการปราบปรามการประมงผิดกฎหมาย หลักการนั้นง่ายมาก: แม้ว่าเรือประมงจะจับได้ยากในทะเลหลวง แต่พวกเขายังคงต้องการท่าเรือเพื่อขนถ่ายสินค้า เติมเชื้อเพลิง และซ่อมแซม PSMA ให้อำนาจแก่รัฐท่าเรือในการตรวจสอบ ตรวจสอบเอกสาร และปฏิเสธการให้บริการท่าเรือหากมีข้อบ่งชี้ว่ามีการทำประมงผิดกฎหมาย โดยการตัดการเข้าถึงตลาดและระบบโลจิสติกส์ แรงจูงใจทางเศรษฐกิจสำหรับการประมงผิดกฎหมายก็จะลดลง
ปัญหาการประมงผิดกฎหมายและความท้าทายในการบังคับใช้กฎหมาย
กฎระเบียบการเดินเรือในทะเลหลวงเผชิญกับปัญหาการประมงที่ผิดกฎหมายและขาดการรายงาน (IUU) อย่างต่อเนื่อง คำว่า "ผิดกฎหมาย" หมายถึง การละเมิดกฎระเบียบของ RFMO หรือกฎหมายของประเทศที่เกี่ยวข้อง คำว่า "ไม่รายงาน" หมายถึง ไม่ได้รายงานหรือรายงานไม่ถูกต้อง และคำว่า "ไม่ได้รับการควบคุม" หมายถึง ดำเนินการโดยเรือที่ไม่ทราบสัญชาติหรืออยู่นอกกรอบการจัดการที่บังคับใช้
ความท้าทายของงานบังคับใช้กฎหมาย ได้แก่:
– ระยะทางและความกว้างใหญ่ของพื้นที่ปฏิบัติการทำให้การลาดตระเวนมีค่าใช้จ่ายสูงและยากลำบาก
– การปฏิบัติตามกฎหมายของรัฐเจ้าของธงแตกต่างกันไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเรือใช้ธงสะดวก (flag of convenience)
– การขนถ่ายสินค้ากลางทะเล (การถ่ายโอนสินค้าในระหว่างทะเล) ซึ่งอาจปกปิดแหล่งที่มาของปลาได้
– ความซับซ้อนของห่วงโซ่อุปทาน เนื่องจากปลาจากทะเลเปิดอาจต้องผ่านท่าเรือและประเทศต่างๆ มากมายก่อนจะเข้าสู่ตลาด
เพื่อแก้ไขปัญหานี้ ประเทศต่างๆ และองค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) กำลังพัฒนาเทคโนโลยีต่างๆ เช่น ระบบติดตามเรือ (VMS) ระบบระบุตัวตนอัตโนมัติ (AIS) การตรวจสอบทางอิเล็กทรอนิกส์ และการวิเคราะห์ข้อมูลจากดาวเทียมและการเรียนรู้ของเครื่องจักรเพื่อตรวจจับรูปแบบที่น่าสงสัย อย่างไรก็ตาม เทคโนโลยีเหล่านี้ยังคงต้องการการสนับสนุนทางการเมือง เงินทุน และกรอบกฎหมายที่ชัดเจนเพื่อให้สามารถใช้ข้อมูลเพื่อการบังคับใช้กฎหมายได้
การเชื่อมโยงตลาด: การรับรองและการตรวจสอบย้อนกลับ
นอกจากกฎระเบียบของแต่ละประเทศแล้ว มาตรฐานของตลาดก็มีอิทธิพลต่อการประมงในทะเลหลวงเช่นกัน ประเทศผู้นำเข้าและห่วงโซ่ค้าปลีกหลายแห่งต้องการหลักฐานการตรวจสอบย้อนกลับและหลักฐานความถูกต้องตามกฎหมาย โครงการต่างๆ เช่น การรับรองความยั่งยืน เอกสารการจับปลา และกฎระเบียบต่อต้านการประมงผิดกฎหมาย (IUU) จากประเทศผู้ส่งออก สามารถกระตุ้นให้ชาวประมงปฏิบัติตามกฎระเบียบได้
สำหรับประเทศกำลังพัฒนา นี่อาจเป็นทั้งโอกาสและความท้าทาย โอกาสนั้นมาจากการที่ผลิตภัณฑ์ที่ได้มาตรฐานสามารถเข้าถึงตลาดระดับพรีเมียมได้ แต่ความท้าทายก็คือ ต้องมีระบบการบริหารจัดการ การกำกับดูแล และการรายงานที่แข็งแกร่ง
ทิศทางการพัฒนา: ข้อตกลงบีบีเอ็นจีและการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ
ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความสนใจทั่วโลกต่อการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพในพื้นที่นอกเขตอำนาจศาลของประเทศต่างๆ เพิ่มมากขึ้น ข้อตกลงใหม่ว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพทางทะเลนอกเขตอำนาจศาลของประเทศ (BBNJ) ถือเป็นก้าวสำคัญในการเสริมสร้างธรรมาภิบาลทะเลหลวงอย่างครอบคลุม ซึ่งรวมถึงการจัดตั้งพื้นที่คุ้มครองทางทะเล (MPA) ในทะเลหลวง การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม และกลไกความร่วมมือและการแบ่งปันผลประโยชน์ แม้ว่าจุดสนใจจะไม่ใช่เฉพาะด้านการประมงเท่านั้น แต่แนวนโยบายการอนุรักษ์ที่เกิดขึ้นจากกรอบ BBNJ มีศักยภาพที่จะส่งผลต่อพื้นที่และวิธีการทำการประมงในทะเลหลวงได้
ปิด
กฎระเบียบการประมงในทะเลหลวงผสมผสานระหว่างเสรีภาพและความรับผิดชอบ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) เป็นพื้นฐานสำหรับเสรีภาพในการเดินเรือและการประมง แต่ยังกำหนดให้มีการร่วมมือด้านการอนุรักษ์ด้วย องค์การสหประชาชาติว่าด้วยการจัดการประมง (UNFSA) เน้นหลักการป้องกันไว้ก่อน การจัดการบนพื้นฐานวิทยาศาสตร์ และกลไกการบังคับใช้ ในระดับปฏิบัติการ องค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) กำหนดกฎทางเทคนิค เช่น โควตา อุปกรณ์การประมง และการเฝ้าระวัง ในขณะที่เครื่องมือขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) เช่น ข้อตกลงการจัดการประมงระดับท่าเรือ (PSMA) เสริมสร้างการบังคับใช้ผ่านการควบคุมท่าเรือ ในอนาคต ความท้าทายที่ยิ่งใหญ่ที่สุดยังคงอยู่ที่การปฏิบัติตามและการบังคับใช้ข้ามพรมแดน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการจัดการกับการประมงผิดกฎหมาย (IUU) และความซับซ้อนของห่วงโซ่อุปทานระดับโลก ด้วยการผสมผสานระหว่างกฎระเบียบระหว่างประเทศ ความร่วมมือระดับภูมิภาคที่มีประสิทธิภาพ การใช้เทคโนโลยีการตรวจสอบ และความต้องการของตลาดสำหรับการตรวจสอบย้อนกลับ การจัดการประมงในทะเลหลวงสามารถก้าวไปสู่แนวปฏิบัติที่เป็นธรรมและยั่งยืนมากขึ้นได้
