Regelgeving met betrekking tot de visserij op volle zee
De open zee is een zeegebied dat buiten de nationale jurisdictie van welk land dan ook valt. In tegenstelling tot binnenwateren, territoriale wateren of exclusieve economische zones (EEZ's) heeft geen enkel land volledige soevereiniteit over de open zee. Daarom brengt vissen op de open zee aanzienlijke uitdagingen met zich mee: wie heeft het recht om te vissen, wat zijn de regels en hoe worden deze gehandhaafd wanneer vissers ver van de kust zijn en zich regelmatig tussen regio's verplaatsen? Om deze uitdagingen aan te pakken, heeft de internationale gemeenschap een regelgevend kader ontwikkeld door middel van diverse mondiale verdragen, regionale organisaties voor visserijbeheer en aanvullende nationale regelgeving.
Internationaal juridisch kader: UNCLOS als basis
De meest fundamentele regelgeving met betrekking tot de open zee vindt zijn oorsprong in het VN-Verdrag inzake het recht van de zee (UNCLOS) van 1982. UNCLOS stelt de status van de open zee vast als open voor alle naties, zowel kuststaten als binnenlandse staten. In de context van de visserij erkent UNCLOS de vrijheid om op de open zee te vissen, maar deze vrijheid is niet absoluut. Landen zijn verplicht samen te werken aan het behoud en beheer van de mariene levende hulpbronnen.
Het VN-Verdrag inzake het recht van de zee (UNCLOS) benadrukt ook het concept van "verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat". Schepen die op volle zee varen, vallen onder de jurisdictie van de vlaggenstaat, het land waar het schip is geregistreerd. Dit betekent dat de primaire verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van internationale regelgeving door een schip bij de vlaggenstaat ligt, inclusief de verplichting om ervoor te zorgen dat schepen over vergunningen beschikken, zich aan quota houden, geen verboden vistuig gebruiken en hun vangst rapporteren.
Bovendien vereist UNCLOS dat staten wetenschappelijk onderbouwde maatregelen nemen om overbevissing van visbestanden te voorkomen. In de context van de open zee wordt aan deze verplichting doorgaans voldaan door de oprichting van of het lidmaatschap van organisaties voor visserijbeheer.
VN-overeenkomst inzake visbestanden: focus op grensoverschrijdende bestanden en migratie over lange afstanden
Na UNCLOS ontstond er nog een belangrijk instrument, namelijk de Overeenkomst van de Verenigde Naties inzake visbestanden (UNFSA) in 1995. Deze overeenkomst versterkte het visserijbeheer, met name voor twee categorieën visbestanden: visbestanden die zich tussen de exclusieve economische zone en de open zee bewegen (grensoverschrijdende visbestanden) en sterk migrerende visbestanden (vissoorten die lange afstanden afleggen, zoals tonijn).
De UNFSA introduceerde verschillende belangrijke principes voor de regulering van de visserij op volle zee, waaronder het voorzorgsbeginsel en ecosysteemgericht beheer. Deze principes vereisen dat landen niet wachten op volledige wetenschappelijke zekerheid voordat ze actie ondernemen wanneer er een risico bestaat op schade aan visbestanden of ecosystemen. De UNFSA benadrukt ook het belang van monitoring-, controle- en surveillancemechanismen (MCS), waaronder inspecties van schepen, observaties aan boord (waarnemers) en gegevensrapportage.
De rol van RFMO's: de "overheid" van de visserij op volle zee.
Omdat de open zee niet onder de jurisdictie van één enkel land valt, wordt effectief beheer over het algemeen uitgevoerd via regionale visserijbeheerorganisaties (RFMO's) of regionale visserijbeheersovereenkomsten (RFMA's). RFMO's zijn intergouvernementele organisaties die technische voorschriften en quota vaststellen voor specifieke gebieden of soorten in internationale wateren.
Regionale beheersorganisaties (RFMO's) stellen doorgaans instandhoudings- en beheersmaatregelen vast, zoals:
1. Totale toegestane vangst (TAC) en quotum per lidland.
2. Beperkingen op visgerei (bijv. maaswijdte, verbod op grootschalige drijfnetten of beperkingen op het gebruik van vislokkers/FAD's in bepaalde visserijen).
3. Het sluiten van gebieden en visseizoenen ter bescherming van paaigebieden of belangrijke leefgebieden.
4. Gebruik een Catch Documentation Scheme (CDS) om de legaliteit van het product te controleren.
5. Lijst van IUU-schepen (schepen waarvan wordt vermoed of is bewezen dat ze illegale, niet-gerapporteerde en niet-gereguleerde visserij bedrijven), die onderworpen kunnen worden aan sancties zoals het weigeren van toegang tot de haven.
Invloedrijke regionale visserijbeheerorganisaties (RFMO's) wereldwijd zijn bijvoorbeeld organisaties die de tonijnpopulatie in verschillende oceanen beheren en organisaties die de diepzeevisserij reguleren. Lidmaatschap van en naleving van de RFMO-regelgeving zijn vaak cruciaal voor een land om binnen de gereguleerde gebieden en op de gereguleerde vissoorten te kunnen vissen.
FAO-nalevingsovereenkomst en havenstaatmaatregelenovereenkomst
Naast de instrumenten van de VN heeft de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) een aantal belangrijke overeenkomsten. De FAO-nalevingsovereenkomst uit 1993 benadrukt de versterking van de controle door de vlagstaat, met name om te voorkomen dat schepen de regelgeving ontduiken door zich te laten registreren onder de vlag van landen met een zwak toezicht.
De Port State Measures Agreement (PSMA) uit 2009 is een van de meest effectieve instrumenten om illegale, ongereguleerde en ongerapporteerde (IUU) visserij tegen te gaan. De logica is eenvoudig: hoewel schepen op volle zee moeilijk te onderscheppen zijn, hebben ze nog steeds havens nodig voor het laden en lossen van hun vangst, het bijtanken en reparaties. De PSMA geeft havenstaten de bevoegdheid om inspecties uit te voeren, documenten te controleren en havendiensten te weigeren als er aanwijzingen zijn voor illegale visserij. Door de toegang tot markten en logistiek af te snijden, kunnen de economische prikkels voor IUU-visserij worden verminderd.
Problemen met illegale, ongemelde en ongereguleerde visserij en uitdagingen voor de wetshandhaving
Regelgeving op volle zee behandelt steevast het probleem van illegale, ongereguleerde en ongerapporteerde (IUU) visserij. "Illegale" betekent in strijd met de regelgeving van regionale visserijbeheerorganisaties (RFMO's) of de wetten van het betreffende land; "niet gemeld" betekent niet gemeld of onjuist gemeld; en "niet gereguleerd" betekent uitgevoerd door schepen van onbekende nationaliteit of buiten het toepasselijke beheerskader.
De uitdagingen voor de rechtshandhaving omvatten onder meer:
De afstand en de uitgestrektheid van het operationele gebied maken patrouilleren duur en moeilijk.
– Variabele naleving van de vlagstaatvoorschriften, met name wanneer het schip onder een zogenaamde 'vlag van gemak' vaart.
– Overslag op zee (overdracht van lading midden op zee), waardoor de herkomst van de vis kan worden gemaskeerd.
– De complexiteit van de toeleveringsketen, omdat vis uit de open zee via vele havens en landen kan gaan voordat deze op de markt komt.
Om dit aan te pakken, ontwikkelen landen en regionale visserijbeheerorganisaties technologieën zoals scheepsbewakingssystemen (VMS), automatische identificatiesystemen (AIS), elektronische monitoring, satellietdata-analyse en machine learning om verdachte patronen te detecteren. Deze technologieën vereisen echter nog steeds politieke steun, financiering en een duidelijk wettelijk kader om de gegevens te kunnen gebruiken voor handhaving.
Marktverbindingen: certificering en traceerbaarheid
Naast nationale regelgeving spelen ook marktstandaarden een rol in de visserij op volle zee. Veel importerende landen en winkelketens eisen traceerbaarheid en bewijs van legaliteit. Systemen zoals duurzaamheidscertificering, vangstdocumentatie en anti-IUU-regelgeving van exporterende landen kunnen vissers stimuleren om zich aan de regelgeving te houden.
Voor ontwikkelingslanden kan dit zowel een kans als een uitdaging zijn. Het biedt kansen omdat producten die aan de eisen voldoen toegang krijgen tot premiummarkten, maar het brengt ook uitdagingen met zich mee omdat het robuuste administratieve, toezichts- en rapportagesystemen vereist.
Ontwikkelingsrichting: BBNJ-overeenkomst en behoud van biodiversiteit
De afgelopen jaren is er wereldwijd steeds meer aandacht voor de bescherming van biodiversiteit in gebieden buiten nationale jurisdictie. De nieuwe overeenkomst inzake mariene biodiversiteit buiten nationale jurisdictie (BBNJ) wordt gezien als een cruciale stap in de richting van een alomvattend beheer van de open zee, inclusief de oprichting van mariene beschermde gebieden (MPA's) op de open zee, milieueffectrapportages en mechanismen voor samenwerking en het delen van voordelen. Hoewel de focus niet uitsluitend op de visserij ligt, kunnen de instandhoudingsbeleidsmaatregelen die voortvloeien uit het BBNJ-kader de ruimte en methoden van visserij op de open zee beïnvloeden.
Sluitend
Regelgeving voor de visserij op volle zee combineert vrijheid en verantwoordelijkheid. UNCLOS biedt de basis voor de vrijheid van navigatie en visserij, maar schrijft ook samenwerking op het gebied van natuurbehoud voor. De UNFSA benadrukt het voorzorgsbeginsel, wetenschappelijk onderbouwd beheer en handhavingsmechanismen. Op operationeel niveau stellen regionale visserijbeheerorganisaties (RFMO's) technische regels vast, zoals quota, vistuig en toezicht, terwijl FAO-instrumenten zoals de PSMA de handhaving versterken door middel van havencontroles. De grootste uitdagingen voor de toekomst blijven grensoverschrijdende naleving en handhaving, met name bij de aanpak van illegale, ongereguleerde en ongerapporteerde (IUU) visserij en de complexiteit van mondiale toeleveringsketens. Met een combinatie van internationale regels, effectieve regionale samenwerking, het gebruik van monitoringtechnologie en de marktvraag naar traceerbaarheid, kan het beheer van de visserij op volle zee evolueren naar rechtvaardigere en duurzamere praktijken.
