مقررات مربوط به ماهیگیری در آبهای آزاد
دریاهای آزاد، مناطق دریایی فراتر از صلاحیت ملی هر کشوری هستند. برخلاف آبهای داخلی، دریاهای سرزمینی یا مناطق انحصاری اقتصادی (EEZ)، هیچ کشور واحدی حاکمیت کامل بر دریاهای آزاد ندارد. بنابراین، ماهیگیری در دریاهای آزاد چالشهای مهمی را به همراه دارد: چه کسی حق ماهیگیری دارد، قوانین چیست و چگونه میتوان آنها را هنگامی که ماهیگیران از ساحل دور هستند و مرتباً در مناطق مختلف حرکت میکنند، اجرا کرد. برای رسیدگی به این چالشها، جامعه بینالمللی از طریق کنوانسیونهای جهانی مختلف، سازمانهای مدیریت شیلات منطقهای و مقررات ملی مکمل، یک چارچوب نظارتی ایجاد کرده است.
چارچوب حقوقی بینالمللی: کنوانسیون حقوق دریاها به عنوان یک پایه و اساس
اساسیترین مقررات مربوط به دریاهای آزاد از کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) مصوب سال ۱۹۸۲ سازمان ملل متحد سرچشمه میگیرد. UNCLOS وضعیت دریاهای آزاد را به عنوان مکانی باز برای همه ملتها، چه کشورهای ساحلی و چه کشورهای محصور در خشکی، تعیین میکند. در زمینه شیلات، UNCLOS آزادی ماهیگیری در دریاهای آزاد را به رسمیت میشناسد، اما این آزادی مطلق نیست. کشورها ملزم به همکاری در حفاظت و مدیریت منابع زنده دریایی هستند.
کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) همچنین بر مفهوم «مسئولیت کشور صاحب پرچم» تأکید دارد. کشتیهایی که در آبهای آزاد فعالیت میکنند، تحت صلاحیت کشور صاحب پرچم، کشوری که کشتی در آن ثبت شده است، قرار دارند. این بدان معناست که نظارت اولیه بر رعایت مقررات بینالمللی توسط یک کشتی، از جمله تعهد به اطمینان از داشتن مجوز توسط کشتیها، رعایت سهمیهها، خودداری از استفاده از تجهیزات ماهیگیری ممنوعه و گزارش میزان صید آنها، بر عهده کشور صاحب پرچم است.
علاوه بر این، کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) کشورها را ملزم به اتخاذ اقدامات علمی برای جلوگیری از بهرهبرداری بیش از حد از ذخایر ماهی میکند. در زمینه آبهای آزاد، این تعهد معمولاً از طریق تأسیس یا عضویت در سازمانهای مدیریت شیلات محقق میشود.
توافقنامه ذخایر ماهی سازمان ملل: تمرکز بر ذخایر فرامرزی و مهاجرت از راه دور
پس از کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS)، ابزار مهم دیگری به نام توافقنامه ذخایر ماهی سازمان ملل متحد (UNFSA) در سال ۱۹۹۵ پدیدار شد. این توافقنامه، مدیریت ماهیگیری را به ویژه برای دو دسته از ذخایر تقویت کرد: ذخایر ماهیان دوکاشانهای (ذخایر ماهیانی که بین منطقه اقتصادی انحصاری و دریاهای آزاد در حرکت هستند) و ذخایر ماهیان مهاجر (ماهیان مهاجر با مسافت طولانی مانند ماهی تن).
UNFSA چندین اصل کلیدی برای تنظیم شیلات در آبهای آزاد، از جمله رویکرد احتیاطی و مدیریت مبتنی بر اکوسیستم، معرفی کرد. این اصول کشورها را ملزم میکند که در صورت وجود خطر آسیب به ذخایر ماهی یا اکوسیستمها، منتظر قطعیت علمی کامل نمانند و سپس اقدام کنند. UNFSA همچنین بر اهمیت سازوکارهای نظارت، کنترل و مراقبت (MCS)، از جمله بازرسی کشتیها، مشاهدات روی کشتی (ناظران) و گزارش دادهها تأکید میکند.
نقش RFMOها: «مدیریت» شیلات در آبهای آزاد
از آنجا که آبهای آزاد تحت صلاحیت هیچ کشور واحدی نیستند، مدیریت مؤثر عموماً از طریق سازمانهای منطقهای مدیریت شیلات (RFMOs) یا ترتیبات منطقهای مدیریت شیلات (RFMAs) انجام میشود. RFMOs سازمانهای بین دولتی هستند که مقررات فنی و سهمیهبندیهایی را برای مناطق یا گونههای خاص در آبهای بینالمللی وضع میکنند.
سازمانهای حفاظت از منابع طبیعی (RFMO) معمولاً اقدامات حفاظتی و مدیریتی مانند موارد زیر را انجام میدهند:
۱. کل صید مجاز (TAC) و سهمیه هر کشور عضو.
۲. محدودیتهای مربوط به تجهیزات ماهیگیری (مثلاً اندازه چشمه، ممنوعیت تورهای ماهیگیری در مقیاس بزرگ، یا محدودیت در استفاده از دستگاههای جمعآوری ماهی/روشهای متداول در برخی از شیلات).
۳. بستن مناطق و فصول ماهیگیری برای محافظت از تخمریزی یا زیستگاههای مهم.
۴. طرح مستندسازی صید (CDS) برای پیگیری قانونی بودن محصول.
۵. فهرست کشتیهای IUU (کشتیهایی که مشکوک یا ثابت شده است که ماهیگیری غیرقانونی، گزارش نشده و بیقاعده انجام میدهند) که میتوانند مشمول تحریمهایی مانند عدم دسترسی به بندر شوند.
نمونههایی از سازمانهای مؤثر RFMO در سراسر جهان شامل سازمانهایی است که ماهی تن را در اقیانوسهای مختلف مدیریت میکنند و سازمانهایی که شیلات در آبهای عمیق را تنظیم میکنند. عضویت و رعایت مقررات RFMO اغلب کلید توانایی یک کشور در ماهیگیری در مناطق و گونههای تحت نظارت است.
توافقنامه انطباق با فائو و توافقنامه اقدامات دولت بندری
علاوه بر ابزارهای مبتنی بر سازمان ملل، سازمان خواربار و کشاورزی (فائو) چندین توافقنامه مهم دارد. توافقنامه انطباق فائو در سال ۱۹۹۳ بر تقویت کنترلهای کشور صاحب پرچم، بهویژه برای جلوگیری از دور زدن مقررات توسط کشتیها با تغییر پرچم به کشورهایی با نظارت ضعیف، تأکید دارد.
در همین حال، توافقنامه اقدامات کشورهای صاحب بندر (PSMA) در سال ۲۰۰۹ یکی از مؤثرترین ابزارها برای سرکوب ماهیگیری غیرقانونی و بدون نظارت (IUU) است. منطق آن ساده است: اگرچه صید کشتیها در آبهای آزاد میتواند دشوار باشد، اما آنها همچنان برای بارگیری و تخلیه صید، سوختگیری مجدد و تعمیرات خود به بنادر نیاز دارند. PSMA به کشورهای صاحب بندر اجازه میدهد تا بازرسیها را انجام دهند، اسناد را تأیید کنند و در صورت وجود نشانههایی از ماهیگیری غیرقانونی، از ارائه خدمات بندری خودداری کنند. با قطع دسترسی به بازارها و لجستیک، میتوان انگیزههای اقتصادی برای ماهیگیری غیرقانونی و بدون نظارت (IUU) را کاهش داد.
مسائل مربوط به ماهیگیری IUU و چالشهای اجرای قانون
مقررات آبهای آزاد همواره با موضوع ماهیگیری غیرقانونی، بدون نظارت و گزارششده (IUU) مواجه هستند. «غیرقانونی» به معنای نقض مقررات RFMO یا قوانین کشور مربوطه است؛ «گزارشنشده» به معنای گزارشنشده یا گزارشنشده به نادرست است؛ و «غیرقانونی» به معنای انجامشده توسط کشتیهایی با ملیت ناشناخته یا خارج از چارچوب مدیریتی مربوطه است.
چالشهای پیش روی اجرای قانون عبارتند از:
– مسافت و وسعت منطقه عملیاتی، گشتزنی را پرهزینه و دشوار میکند.
- انطباق متغیر با قوانین کشور صاحب پرچم، به ویژه هنگامی که کشتی با پرچم مصلحتی حرکت میکند.
– انتقال محموله از یک کشتی به کشتی دیگر (انتقال محموله در وسط دریا) که میتواند منشأ ماهی را پنهان کند.
- پیچیدگی زنجیره تأمین، زیرا ماهیهای دریای آزاد میتوانند قبل از ورود به بازار از بنادر و کشورهای زیادی عبور کنند.
برای رسیدگی به این موضوع، کشورها و RFMOها در حال توسعه فناوریهایی مانند سیستمهای نظارت بر شناورها (VMS)، سیستمهای شناسایی خودکار (AIS)، نظارت الکترونیکی و تجزیه و تحلیل دادههای ماهوارهای و یادگیری ماشینی برای شناسایی الگوهای مشکوک هستند. با این حال، این فناوریها هنوز به حمایت سیاسی، بودجه و یک چارچوب قانونی روشن نیاز دارند تا امکان استفاده از دادهها برای اجرا فراهم شود.
ارتباطات بازار: صدور گواهینامه و قابلیت ردیابی
علاوه بر مقررات کشوری، استانداردهای بازار نیز بر ماهیگیری در آبهای آزاد تأثیر میگذارند. بسیاری از کشورهای واردکننده و زنجیرههای خردهفروشی، قابلیت ردیابی و اثبات قانونی بودن را مطالبه میکنند. طرحهایی مانند صدور گواهینامه پایداری، مستندسازی صید و مقررات ضد IUU از کشورهای صادرکننده میتواند ماهیگیران را به رعایت مقررات تشویق کند.
برای کشورهای در حال توسعه، این میتواند هم فرصت و هم چالش باشد. این امر فرصتهایی را ارائه میدهد زیرا محصولات منطبق میتوانند به بازارهای ممتاز دسترسی پیدا کنند، اما چالشهایی را نیز به همراه دارد زیرا به سیستمهای اداری، نظارتی و گزارشدهی قوی نیاز دارد.
جهت توسعه: توافقنامه BBNJ و حفاظت از تنوع زیستی
در سالهای اخیر، توجه جهانی به حفاظت از تنوع زیستی در مناطق فراتر از صلاحیت ملی افزایش یافته است. توافقنامه جدید در مورد تنوع زیستی دریایی فراتر از صلاحیت ملی (BBNJ) به عنوان گامی مهم در جهت تقویت مدیریت جامع آبهای آزاد، از جمله ایجاد مناطق حفاظتشده دریایی (MPA) در آبهای آزاد، ارزیابی اثرات زیستمحیطی و سازوکارهای همکاری و تقسیم منافع تلقی میشود. در حالی که تمرکز صرفاً بر شیلات نیست، سیاستهای حفاظتی ناشی از چارچوب BBNJ پتانسیل تأثیرگذاری بر فضا و روشهای ماهیگیری در آبهای آزاد را دارند.
بستن
مقررات ماهیگیری در آبهای آزاد، آزادی و مسئولیت را با هم ترکیب میکنند. کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) مبنای آزادی ناوبری و ماهیگیری را فراهم میکند، اما همکاریهای حفاظتی را نیز الزامی میکند. UNFSA بر اصل احتیاط، مدیریت مبتنی بر علم و سازوکارهای اجرایی تأکید دارد. در سطح عملیاتی، RFMOها قوانین فنی مانند سهمیهها، تجهیزات ماهیگیری و نظارت را وضع میکنند، در حالی که ابزارهای FAO مانند PSMA اجرای قوانین را از طریق کنترلهای بندری تقویت میکنند. در آینده، بزرگترین چالشها همچنان رعایت و اجرای فرامرزی، به ویژه در رسیدگی به ماهیگیری غیرقانونی و بدون مجوز (IUU) و پیچیدگی زنجیرههای تأمین جهانی است. با ترکیبی از قوانین بینالمللی، همکاریهای منطقهای مؤثر، استفاده از فناوری نظارت و تقاضای بازار برای ردیابی، مدیریت شیلات در آبهای آزاد میتواند به سمت شیوههای عادلانهتر و پایدارتر حرکت کند.
